지난 10월 말부터 시작된 자영업자 영업손실 보상은 누구도 만족하지 못한 보상이 되고 있다. 세상 어떤 보상인들 모두를 만족시키는 보상이 있으랴만, 주요 대상자인 식당과 카페 점주들은 “피해는 2년 가까이 받는 중인데 왜 보상 기간은 3개월이냐”면서 불만이고, 대상에서 제외된 편의점을 비롯한 제반 업종 자영업자들은 “피해는 똑같이 입었는데 왜 누구는 주고 누구는 안 주느냐”면서 아우성이다.

이번 보상은 피해를 보상하는 법적 근거를 확실히 하자면서, 기존 소상공인법에 ‘감염병 예방 관리 조치로 발생한 손실보상’ 조항을 추가하며 이뤄졌다. 해당 법률에 따르면 “영업장소 및 운영시간 제한 등 대통령령으로 정하는 조치로 인해 소상공인에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 손실보상을 해야 한다”고 규정하고 있다. 이번에 자영업자들의 불만이 쏟아진 이유는 조항 앞부분만 지나치게 좁게 해석해 법률의 취지를 무색하게 만들고 있기 때문이다.

해당 법률은 원인과 결과, 대상으로 나뉘어 있다. 원인은 ‘운영시간 제한 등 조치’이고, 결과는 ‘심각한 손실이 발생한 경우’, 그리고 대상은 ‘해당 소상공인’이다. 여기서 정부는 원인에만 집중해 보상 대상자를 ‘제한 조치를 받은 사람’으로 한정한 것이다. 필자는 다르게 생각한다. 그런 조치로 ‘손실이 발생한 모든’ 소상공인을 보상해야 해석이 옳다. 즉, 원인보다 결과에 초점을 맞춰야 한다. 원인으로 인한 결과가 행정명령을 받은 당사자에게만 해당하지 않기 때문이다. 그것이 법률의 제정 취지에 합당하고, 자영업자들의 현실과 사회적 요구에 부합한다.

장사에는 두 가지 상반된 효과가 있다. 하나는 반사 효과(reflection effect). 어떤 점포가 영업하지 않으면 인근 다른 점포가 이익을 얻는 효과다. 다른 하나는 공동화(空洞化) 현상. 특정 점포가 문을 닫음으로써 상권이 황폐화 되는 현상을 말한다. 사람들은 흔히 반사 효과만 생각하지만, 코로나19로 인한 자영업자들의 피해는 사실 ‘공동화’에서 발생했다. 식당과 카페가 문을 닫으면서 해당 점포만 피해를 본 것이 아니라 거리에 돌아다니는 사람이 없어 상권에 있는 모든 점포가 죽은 것이다. 특히 유흥가나 오피스 상권이 직격탄을 맞았다.

물론 팬데믹 상황에도 반사 효과를 누린 점포는 있을 것이다. 또 공동화 피해를 입은 자영업자도 있을 것이다. 이런 구분은 쉽게 할 수 있는 일이 아니다. 그러니 ‘운영시간 제한 조치를 받은 사람’이라는 원인으로 따질 수 있는 문제가 아니라는 말이다. 같은 원인에도 전혀 다른 결과가 나올 수 있다. 강조컨대 반드시 ‘원인이 아닌 결과로’ 판단해야 한다.

결과를 판단하는 방법은 쉽다. 이번 보상 방법처럼, 국세청 소득신고 자료를 근거로 하면 된다. 모든 자영업자들을 대상으로, 손실이 발생한 만큼 보상하면 된다. 행정명령은 받지 않았지만 그 부메랑으로 명령을 받은 점포보다 더 심각한 피해를 입은 점포가 있고, 명령은 받았으나 피해가 미미한 점포도 있다. 모름지기 복지란 ‘가장 고통 받는 사람’을 먼저 돕는 순서에 따라야 하지 않겠는가. 하지만 이번 영업손실 보상은 서민의 ‘고통’에 시선을 두지 않고 ‘행정’을 최우선 기준으로 삼았다. 이런 걸 행정편의주의라고 말해야 하지 않을까.

이번 보상 예산은 2조4000억원, 혜택을 받은 자영업자는 약 80만 업체다. 자영업자 가운데 10% 정도가 대상자가 된 셈인데, 단순 셈법이긴 하지만 약 20조 정도면 모든 자영업자를 보상할 수 있다는 계산이 나온다. 현재 전 국민 재난지원금을 주자면서 논의가 오가는 예산이 30~50조 원 정도. 그것만 자영업자 우선 구제에 돌려도 모든 자영업자의 숨통을 열어놓을 수 있을 것이다.

정부가 존재하는 이유는 시장의 실패를 조정하고 보완하기 위해서다. 자유 시장경제에서는 하릴없이 실패자나 낙오자가 발생하기 마련인데, 그렇다고 그들을 내버려두면 종국에는 사회가 무너지는 위기에 처한다. 개인의 힘으로 어쩔 수 없는 상황에서 좌절에 빠진 국민에게 재기의 희망을 주는 것이 정부가 할 일 아닐까. 이번 영업손실 보상은 과연 그에 부합했나? 팬데믹의 위기를 지나며 ‘정부의 역할’에 대해 새삼 생각한다.